按照自治区党委要求，民盟宁夏区委会就《解决城市“夹心层”群众生活困难的调研》这一课题组成由主委带队、盟内外专家学者参加的专题调研组，赴我区五市和青岛、太原等地开展了实地调研，与住房保障、民政、工会等部门和社区干部、群众代表座谈讨论，并深入“夹心层”群众家中开展访谈。在调查分析论证、广泛征求专家学者意见的基础上，现将调研情况报告如下。
    一、我区城市“夹心层”群体的基本情况
我们在调研中了解到，狭义的城市“夹心层”群体是指游离在保障与市场之外的无能力购房群体。广义的城市“夹心层”群体是指在城市中生活困难但无法享受低保政策的“低保边缘”群体。由于城市“夹心层”群体是动态变化难以登记统计，因此在政府及相关部门的政策和文件中，尚没有准确的定义，住建、民政及工会等部门只是立足各自职能针对城市“夹心层”群体开展一些工作。为了体现出课题研究的广泛性、代表性和前瞻性，并且能更好地与政策衔接，本报告采用广义的城市“夹心层”群体作为研究对象人群。
    根据我们在青岛等地学习借鉴的经验看，城市“夹心层”群体一般为该城市低保户数量的3-5倍。根据自治区民政厅数据统计，截至2019年10月底，全区共有低保户47.19万人，其中城市低保户9.34万人。因此，我区目前城市“夹心层”群体数量预估为28-47万人，约占全区城市人口的9.3%-15.6%。因城市“夹心层”群体无法享受低保政策，他们中一部分人的实际生活状况反而不如享受政策后的低保人群，情况并不乐观。主要的生活困难有：
    一是收入渠道单一且收入水平偏低。调研中发现,从收入来源上看,城市“夹心层”群体的职业收入是其总收入的主要来源，而且工薪收入、经营收入、临时性收入处于较低水平,尤其是财产性收入几乎为零。
    二是住房面积普遍较小、条件较差。居住在廉租住房的城市“夹心层”群体，大多存在面积小、位置偏的问题；外来务工人员大多住在简易板房或临时住处,多人群居环境较差；租房群体大多在市场上租住价格不高条件较差的住房。
    三是日常生活衣、食方面支出较高。对入户调研的家庭访谈,城市“夹心层”群体家庭在日常生活衣、食方面的支出约占所有支出的40%左右。相比一般家庭,城市“夹心层”群体对与日常生活密切相关的物品的价格变化格外敏感。
    四是缺乏政策支持，心理困惑问题突出。一方面本身受各种因素影响他们中不少人对社会交往存在困惑或抵触情绪,另一方面,由于没有享受到相关的社会救助和保障,更加导致了他们的心理不平衡和对救助政策制度公平性的质疑。
    二、我区在解决城市“夹心层”群体生活困难问题工作中的主要做法
    近年来，自治区党委和政府深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往，为改善困难群众生活做了大量工作，取得了显着成效。作为困难群众的一部分，城市“夹心层”群体也得到了一些实惠。下面主要列举三个职能部门的做法：
    （一）住建部门大力实施保障性安居工程
    住有所居，心有所安。老百姓普遍将房子当成安身立命之所。住建部门按照国家统一安排部署和自治区党委政府决定要求，抢抓机遇，精心组织，全力推动保障性安居工程建设，从2007年至2018年底，全区共实施保障性安居工程69.07万套，其中，改造各类棚户区住房42.08万套，建设各类保障性住房26.98万套，概算投资达1300多亿元，帮助近180万中低收入家庭和住房困难群众圆了“住房梦”。针对城市“夹心层”群体，2010年至2014年，全区共筹集限价商品房0.73万套，解决了2.1万群众住房问题。2016年筹集公租房18.58万套（其中含廉租房8.47万套），目前已分配17.6万套（其中对公交司机、环卫工人、新就业职工、外来务工人员保障了3.4万套），另外对8432户家庭发放了租赁补贴。
    （二）民政部门不断提升社会救助效能
    社会救助是用来维持生存的,是最低层次的保障,是最后一道安全网,对于城市“夹心层”群体其重要性不言而喻。自治区民政厅着眼低保边缘群众的现实困难和形势发展需要，重新修订印发了《宁夏回族自治区最低生活保障审核审批办法（试行）》（宁民规发〔2019〕1号），进一步明确了相关规定，开展了一系列工作。一是进一步放宽了低保准入条件，提出在本地居住一年以上，只要办理了当地户口就可以申请低保；二是建立支出型贫困家庭救助机制，明确了人均可支配收入“在扣减刚性支出后”低于低保标准且家庭财产状况符合规定的家庭可以申请低保；三是明确低保家庭可实行就业渐退，以增强就业稳定性，鼓励困难家庭通过自身努力实现稳步脱贫致富。
    （三）工会部门做实做细结对帮扶工作
    城市“夹心层”群体与困难职工有相当一部分交叉。自治区总工会针对不同层面、不同类别“夹心层”职工的脱困需求，形成对困难职工群体“帮到位”的工作体系。在提高帮扶标准上，重新修订了“工会班”和“金秋助学”管理办法，降低“金秋助学”救助门槛，每年人均资助困难大学生4000元。在扩大覆盖面上，“职工医疗互助”参保36万人，每年为1600名患病职工支付互助金近500万元；2018年全区投入“常态化送温暖”资金3600万元，受助家庭1.2万户；每年使用临时性救助资金119万元，用于帮扶直接上门寻求救助的困难职工。同时，持续加大“三个一技能培训”力度，两年来培训下岗失业困难职工4569人、转岗待岗困难职工2785人、困难农民工7209人，基本全部实现就业。
    三、我区在解决城市“夹心层”群体生活困难问题工作中仍存在的问题
    自治区第十二次党代会以来，在自治区党委的坚强领导下，全区上下大力推进“脱贫富民”战略，打赢了一场场脱贫攻坚战役。但在取得成绩的同时，作为解决城市“夹心层”群体生活困难问题，尚有一些工作亟待加强。
    （一）针对城市“夹心层”群体开展工作尚属盲区
    一是优惠政策覆盖不到。城市中对低保户、残疾人、优抚对象都有相应的保障政策，但是“夹心层”群体尚未被列为专门群体给予关注、研究和政策照顾。二是各部门对城市困难群众帮扶分散，未能形成合力。我区对城市困难人群的帮扶分散在多个职能部门，统计口径不同，界定差异较大，政策补贴标准不一。城市“夹心层”群体在其中既有交叉又存在着空白和盲区。三是没有得到各地各部门的足够重视。有脱贫攻坚任务的县区将力量集中在农村，有帮扶救助职能的部门将精力集中在兜底，城市“夹心层”群体不只是被“夹心”还容易被遗忘。
    （二）住房保障尚不科学完善，还有提升空间
    一是“低端有保障、中端有支持、高端有市场”多层次的住房保障体系尚不完善。城市“夹心层”群体不在廉租住房保障下，也得不到购买商品房的支持。我区在“低端有保障”方面做得较好，但在“中端有支持”和低端中端相衔接的方面政策力度不够。二是住房保障太偏重实物配租，货币化补贴较少，缺乏针对性和灵活性。有些公租房小区的户型、位置无法满足群众多样化的需求，存在部分公租房小区排队等待，部分公租房小区无人问津的问题。三是过于集中的公租房规划选址模式形成大规模中低收入人口集聚，社会安全风险增大，会加剧公租房社区和普通商品房社区的社会分化。长此以往，极易形成新的“城中村”。
    （三）社会救助保障范围不广，临时救助程序繁琐
    一是社会救助内容不健全,救助范围狭窄。突出表现在专项社会救助政策覆盖面太窄,缺乏针对某些数量不多但是较为特殊的困难群体的救助政策。社会救助实行“申请制”,多种内外因素也必然造成一部分人应享未享。二是收入核定难，因而精准识别难。目前各项社会救助政策绝大部分都是以收入状况为必要的实施依据,但对贫困人口进行家庭经济调查存在许多难点，一些家庭存在隐性收入难以估算。而且，民政部门查询救助申请人的家庭财产情况缺少相应的法律法规做支撑。三是城市“夹心层”群体最多用到临时救助政策，程序为个人申请→乡镇（街道）调查→民主评议→乡镇（街道）审核→张榜公示→县级民政部门审批→发放临时生活救助金、实物等。繁琐的程序导致一些城市“夹心层”群体遇到困难也不去申请临时救助。
    （四）基层社区对“夹心层”关心关注不够
    一方面，基层社区经常对低保户、残疾人、孤寡人员、困境儿童、优抚对象开展关怀和救助工作，基层工会组织还会对困难职工开展“送温暖”活动，而城市“夹心层”群体却很少享受这些关怀和温暖。原本艰辛的生活已经不可避免地影响了他们的精神生活和心理状态，再对比以上人群，他们在思想上更加产生困惑，对社会的公平性产生质疑。另一方面，一些基层社区工作人员对城市“夹心层”群体关心关注，但更多的关注点还是集中在从经济上、物质上解决城市“夹心层”群体的基本温饱问题,而很少有工作人员能够真正去理解他们的内心世界,关注他们真实的心态和社会心理,并系统地加以疏导、救助。他们一部分人心理上的怨愤情绪难以排解，日积月累不加以干预将会造成严重问题。
    四、解决我区城市“夹心层”群体生活困难问题的对策建议
    中共十九届中央委员会第四次全体会议作出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定。完善相关制度，发挥治理效能，解决城市“夹心层”群体生活困难问题是摆在我们面前的重要课题。为此，我们建议：
    （一）建立健全城市“夹心层”群体帮扶机制
    相对农村脱贫来说，建议将城市“夹心层”群体的解困脱困工作融入党委和政府脱贫攻坚大局，得到同等的重视。一是建议强化政策的顶层设计，准确对城市“夹心层”群体定义，确定人员范围，建立城市“夹心层”群体数据库。二是建议明确牵头单位，理顺发改、住建、民政、人社、工会、妇联、团委等单位和部门帮扶机制，搭建城市“夹心层”群体帮扶平台，形成齐抓共管的良好局面。三是建议鼓励社会各方面的广泛参与。发挥社会公众和各类经济、社会组织特别是慈善团体的作用,形成互助、博爱的理念和热心公益的社会氛围,推动帮扶城市“夹心层”群体工作广泛开展。
    （二）进一步提高住房保障的能力和水平
    一是拓宽房源筹集渠道，增加房源供给总量。政府在制定土地出让使用计划、新增供应土地时，要考虑低收入者的现有数量与长远数量，使土地更多的流向建设公租房用地。二是对规划新建公租房小区，要科学选址、适当控制小区规模，采用“小集中、大分散”的布局模式，化大为小，按照“混合居住”的方式，公租房小区周边建设或者规划其他合适的商品房小区。同时，鼓励有实力的用人单位修建职工自用周转房或小规模公租房，保障城市“夹心层”群体。三是结合本地经济发展情况，合理地确定公租房的保障范围和保障水平。扩大公租房的覆盖范围，逐步降低申请者的准入门槛。通过住房过滤来增加公租房房源供给，鼓励增加中档住房的供给。在地方财力不足的情况下，在覆盖面和保障水平之间，优先考虑扩大覆盖面，提供低端和中端相衔接的保障。
    （三）进一步提高社会救助的精准度和有效性
    一是完善社会救助工作运行机制。在管理体制上应由政府牵头,形成统一的管理体系,以免政出多门。在县区级层面成立社会救助工作协调委员会,定期召开协调会议,讨论包含城市“夹心层”在内的困难群众救助安排,统一领导、统一规划、统一制度、统一部署,减少管理上的交叉矛盾和空白盲点，缩短时限。二是改进社会救助工作单一申请制的模式。建议在原有的“申请制”的基础上,采取“申请制”和“调查制”相结合的方式，组建专门的调查队伍或者专业评估小组,定期深入社区,进行走访入户、巡回调查,观察居民的生活状况,及时掌握需要救助的“夹心层”家庭,了解他们解困需求,为实施社会救助提供准确依据并做全面评估,接受广大群众的监督和质疑。三是加大社会救助人才队伍建设。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的社会救助人才队伍建设机制,提高对包含城市“夹心层”在内的困难群众的服务效能。可以开展招募大学生进社区工作,尝试设立专职的社区社会救助工作岗位等，给政策、给待遇、给经费,吸引优秀人才加入。
    （四）进一步提升基层社区的治理效能
    建议基层社区不仅要高度关注城市“夹心层”群体的物质诉求，更重要的是要持续关注他们的心理状态,疏导好他们的不良情绪,提高他们的生活质量，促进社会的和谐稳定。一是基层社区工作人员或者网格员，加大对辖区居民的摸排了解力度，建立城市“夹心层”群体档案，做持续跟踪了解调研并保持沟通联系。二是随时掌握城市“夹心层”群体家庭生活状况,如果发生突发状况，要及时开展临时救助或者达到低保标准后及时调整进入。三是关注城市“夹心层”群体的思想状况,发现不良情绪及时疏导。开展心理健康服务,提供多形式的情绪宣泄的有效途径,组织心理咨询人员进社区、到基层,举办心理健康讲座、开展心理咨询服务。开展经常性的邻里互助活动，最大限度地增加社区和谐氛围。